我國實行農(nóng)村土地集體所有的制度，農(nóng)民對其宅基地不擁有所有權(quán)，只擁有使用權(quán)，城鎮(zhèn)居民不得享有宅基地使用權(quán)。農(nóng)民申請宅基地建造住房有嚴格的規(guī)定。根據(jù)土地管理法第六十二條規(guī)定，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準。農(nóng)村村民住宅用地要經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，由縣級人民政府批準。盡管土地管理法未明確規(guī)定宅基地使用權(quán)不得轉(zhuǎn)讓和抵押，但有關(guān)“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準”的規(guī)定，也反映出不允許宅基地使用權(quán)向本集體經(jīng)濟組織之外的人轉(zhuǎn)讓的本意。根據(jù)物權(quán)法的規(guī)定，宅基地使用權(quán)為用益物權(quán)，宅基地使用權(quán)人無權(quán)處分。物權(quán)法第一百五十二條規(guī)定：“宅基地使用權(quán)人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)利用該土地建造住宅及其附屬設施。”與第一百三十五條規(guī)定的建設用地使用權(quán)人對國家所有的土地享有的占有、使用、收益權(quán)利相比，宅基地使用權(quán)人無收益權(quán)利。物權(quán)法第一百八十四條還規(guī)定，宅基地使用權(quán)不得抵押。結(jié)合第一百五十三條“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定”的明文，可以確定，宅基地使用權(quán)的權(quán)利人只能是農(nóng)村中本集體經(jīng)濟組織的成員，宅基地使用權(quán)人依法無權(quán)出賣、出租宅基地使用權(quán)而為收益或處分。

國務院的有關(guān)文件則明確禁止宅基地使用權(quán)及宅基地上房屋向城鎮(zhèn)居民流轉(zhuǎn)。如國務院辦公廳1999年5月6日發(fā)布的《關(guān)于加強土地轉(zhuǎn)讓管理嚴禁炒賣土地的通知》第二條第二款規(guī)定：“農(nóng)村的住宅不得向城市居民出售。”2004年10月28日，國務院《關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》再次強調(diào)：“加強農(nóng)村宅基地管理，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地。”2004年11月2日，國土資源部《關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理的意見》第十三條規(guī)定：“嚴禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地，嚴禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買和違法建造的住宅發(fā)放土地使用證。”2007年12月30日，國務院辦公廳《關(guān)于嚴格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設用地法律和政策的通知》再次重申：“城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地、農(nóng)民住宅或小產(chǎn)權(quán)房。”這些規(guī)定體現(xiàn)了國家政策一貫的限制農(nóng)民住房、宅基地使用權(quán)向城鎮(zhèn)居民流轉(zhuǎn)的態(tài)度。這也正是實踐中農(nóng)村宅基地上房屋轉(zhuǎn)讓后，隨著城市擴張、農(nóng)村城鎮(zhèn)化、拆遷安置等導致土地和房屋升值，農(nóng)民反悔致糾紛頻發(fā)的原因。

應該說，國家根據(jù)國情嚴格管制土地用途，限制城鎮(zhèn)居民向農(nóng)民購置住房、占用農(nóng)村宅基地的政策有相當?shù)暮侠硇裕瑫r應該看到，國務院的有關(guān)規(guī)定尚處于政策或規(guī)章層面，并沒有上升為行政法規(guī)。而考察土地管理法、物權(quán)法的規(guī)定，同樣禁止宅基地使用權(quán)向外（包括城鎮(zhèn)居民）流轉(zhuǎn)，但并未禁止農(nóng)民向城鎮(zhèn)居民出賣、出租自有住宅、房屋。根據(jù)最高人民法院《關(guān)于適用<中華人民共和國合同法>若干問題的解釋（一）》第4條的規(guī)定，確認合同無效應當以法律和行政法規(guī)為依據(jù)，不得以地方性法規(guī)、行政規(guī)章為依據(jù)。因此，對宅基地使用權(quán)向城鎮(zhèn)居民交易流轉(zhuǎn)的協(xié)議或條款，應認定無效，對農(nóng)村宅基地上房屋買賣、租賃、共建等合同，則應認定有效。本案陳某與楊某達成的在陳某戶宅基地上共建房屋，楊某取得一半份額房屋的（口頭）協(xié)議系對農(nóng)村房屋原始取得及分配的約定，不違反法律和行政法規(guī)的規(guī)定，應當認定有效。